EL SISTEMA DE SEGURIDAD NACIONAL ESPAÑOL Y CONFLICTO COMPETENCIAL ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIAS DE ESPECIAL INTERÉS NACIONAL
La
seguridad constituye, como así viene establecido en la legislación
española, el cimiento sobre el que la sociedad se puede desarrollar,
conservando su libertad y la prosperidad de sus ciudadanos, y
garantizar la estabilidad y el buen funcionamiento de sus instituciones.
La
legislación española reconoce distintos tipos de seguridad:
privada, pública, ciudadana...pero sin duda una de las más
importantes es la seguridad nacional.
La
seguridad nacional se regula en la ley 36/2015, de 28 de septiembre,
sobre Seguridad Nacional. Se compone de 29 de artículos,
distribuidos en 5 títulos, además de contar con cuatro
disposiciones adicionales, una transitoria y cuatro finales.
En el título I se detallan cuáles son los órganos competentes de la Seguridad Nacional y qué competencias se les asignan en esta materia.
Por su parte, el título II se dedica a la creación y definición del Sistema de Seguridad Nacional, sus funciones y organización.
El título III regula la gestión de crisis, como marco general de funcionamiento del Sistema de Seguridad Nacional, y establece definiciones y competencias en dicha materia. La regulación de la situación de interés para la Seguridad Nacional prevé que no se ejerzan en ella las potestades propias de los estados de alarma y de excepción, de modo que si ello fuere necesario habría que proceder a su declaración y al sometimiento a su normativa específica.
Por último, el título IV regula la contribución de recursos a la Seguridad Nacional, que remite a una nueva ley a desarrollar.
La parte final de la ley incluye cuatro disposiciones adicionales sobre coordinación con instrumentos internacionales de gestión de crisis, homologación de instrumentos de gestión de crisis y comunicación pública respectivamente; una disposición transitoria relativa a la actividad de los Comités Especializados existentes a la entrada en vigor de esta ley; y cuatro disposiciones finales, que regulan los títulos competenciales, el desarrollo reglamentario, el mandato legislativo y la entrada en vigor.
OBJETO
DE LA LEY
Se
regula en el artículo 1, según el cual esta ley tiene por objeto
regular:
La seguridad nacional se define en el artículo 3 como acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Es importante distinguirla de la política de seguridad nacional, que según el artículo 4 se define como una política pública en la que bajo la dirección del Presidente del Gobierno y la responsabilidad del Gobierno, participan todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con sus respectivas competencias, y la sociedad en general, para responder a las necesidades de la Seguridad Nacional.
Los principios básicos que orientarán la política de Seguridad Nacional son la unidad de acción, anticipación, prevención, eficiencia, sostenibilidad en el uso de los recursos, capacidad de resistencia y recuperación, coordinación y colaboración.
La
Estrategia de Seguridad Nacional es el marco político estratégico
de referencia de la Política de Seguridad Nacional. Contiene el
análisis del entorno estratégico, concreta los riesgos y amenazas
que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción
estratégicas en cada ámbito de actuación y promueve la
optimización de los recursos existentes. Se elabora a iniciativa del
Presidente del Gobierno, quien la somete a la aprobación del Consejo
de Ministros, y se revisará cada cinco años o cuando lo aconsejen
las circunstancias cambiantes del entorno estratégico. Una vez
aprobada, será presentada en las Cortes Generales en los términos
previstos en esta ley.
Una
cuestión controvertida es la cooperación entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, según el artículo 6. La cooperación entre
el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias propias de
esta ley, se realizará a través de la Conferencia Sectorial para
asuntos de la Seguridad Nacional, todo ello sin perjuicio de las
funciones asignadas al Consejo de Seguridad Nacional.
En particular,
corresponderá a la Conferencia, como órgano de cooperación entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, el tratamiento y resolución
con arreglo al principio de cooperación de aquellas cuestiones de
interés común relacionadas con la Seguridad Nacional, como las
siguientes:- c)
Problemas planteados en la ejecución de la política de
Seguridad Nacional y el marco de las respectivas competencias
estatutarias autonómicas.
- La participación de
las Ciudades con Estatuto
de Autonomía de Ceuta y Melilla
en los asuntos relacionados con la Seguridad Nacional también se
articulará en la Conferencia, formando parte de la misma un
representante de cada una de ellas.
Hemos de distinguir dos tipos de colaboración:
El Gobierno, en coordinación con las Comunidades Autónomas, establecerá cauces que fomenten la participación del sector privado en la formulación y ejecución de la política de Seguridad Nacional.
-Participación ciudadana (artículo 8): El Gobierno, en coordinación con las Comunidades Autónomas, establecerá mecanismos que faciliten la participación de la sociedad civil y sus organizaciones en la formulación y la ejecución de la política de Seguridad Nacional.
COMPONENTES DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD
Se artícula en el artículo 9. Se consideran componentes fundamentales de la Seguridad Nacional a los efectos de esta ley la Defensa Nacional, la Seguridad Pública y la Acción Exterior, que se regulan por su normativa específica.
Los Servicios de Inteligencia e Información del Estado, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, apoyarán permanentemente al Sistema de Seguridad Nacional, proporcionando elementos de juicio, información, análisis, estudios y propuestas necesarios para prevenir y detectar los riesgos y amenazas y contribuir a su neutralización.
En cuanto a los ámbitos de especial interés, el artículo 10 enumera los siguientes: aquellos que requieren una atención específica por resultar básicos para preservar los derechos y libertades, así como el bienestar de los ciudadanos, y para garantizar el suministro de los servicios y recursos esenciales. A los efectos de esta ley, serán, entre otros, la ciberseguridad, la seguridad económica y financiera, la seguridad marítima, la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, la seguridad energética, la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente.
Las administraciones públicas tienen obligaciones respecto a estos ámbitos. Así, el artículo 11 establece que en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, las Administraciones Públicas con competencias en los ámbitos de especial interés de la Seguridad Nacional, estarán obligadas a establecer mecanismos de coordinación e intercambio de información, especialmente en relación con los sistemas de vigilancia y alerta ante posibles riesgos y amenazas. Asimismo, sin perjuicio de lo establecido en la normativa reguladora de protección de infraestructuras críticas, las Administraciones Públicas citadas anteriormente asegurarán la disponibilidad de los servicios esenciales y la garantía del suministro de recursos energéticos, agua y alimentación, medicamentos y productos sanitarios, o cualesquiera otros servicios y recursos de primera necesidad o de carácter estratégico.
ÓRGANOS COMPETENTES EN MATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL
Se regulan en el Título II de la ley. En su artículo 12 dispone lo siguiente:
Son órganos competentes en materia de Seguridad Nacional:
- a) Las Cortes Generales. Con independencia de las funciones que la Constitución y las demás disposiciones legales asignan a las Cortes Generales, les corresponde debatir las líneas generales de la política de Seguridad Nacional, a cuyos efectos el Gobierno presentará a las mismas, para su conocimiento y debate, la Estrategia de Seguridad Nacional, así como las iniciativas y planes correspondientes.
-Establecer
y dirigir la política de Seguridad Nacional y asegurar su
ejecución.
-Aprobar
la Estrategia de Seguridad Nacional y sus revisiones mediante real
decreto, en los términos previstos en esta ley.
- Efectuar la
Declaración de Recursos de Interés para la Seguridad Nacional en
coordinación con las Comunidades Autónomas.
-Dirigir
la política de Seguridad Nacional y el Sistema de Seguridad
Nacional.
-Proponer
la Estrategia de Seguridad Nacional y sus revisiones.
-
Declarar la Situación de Interés para la Seguridad Nacional.
- Ejercer las
demás competencias que en el marco del Sistema de Seguridad
Nacional le atribuya esta ley, y las demás normas legales y
reglamentarias que sean de aplicación.
- e) El Consejo de Seguridad Nacional. El Consejo de Seguridad Nacional, en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional, es el órgano al que corresponde asistir al Presidente del Gobierno en la dirección de la política de Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional, así como ejercer las funciones que se le atribuyan por esta ley y se le asignen por su reglamento.
- f)
Los
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y en las
ciudades con Estatuto
de Autonomía de Ceuta y Melilla.
Las autoridades locales ejercerán las competencias que les corresponden de acuerdo con esta ley y con lo dispuesto en la legislación de régimen local y demás leyes que les sean de aplicación.
EL SISTEMA DE SEGURIDAD NACIONAL
Se regula en el título II, de los artículos 18 a 21. Se define como el conjunto de órganos, organismos, recursos y procedimientos, integrados en la estructura prevista en el artículo 20 de esta ley, que permite a los órganos competentes en materia de Seguridad Nacional ejercer sus funciones.
En el Sistema de Seguridad Nacional se integran los componentes fundamentales siguiendo los mecanismos de enlace y coordinación que determine el Consejo de Seguridad Nacional, actuando bajo sus propias estructuras y procedimientos. En función de las necesidades, podrán asignarse cometidos a otros organismos y entidades, de titularidad pública o privada.
En cuanto a sus funciones, el artículo 19 indica que al Sistema de Seguridad Nacional le corresponde evaluar los factores y situaciones que puedan afectar a la Seguridad Nacional, recabar y analizar la información que permita tomar las decisiones necesarias para dirigir y coordinar la respuesta ante las situaciones de crisis contempladas en esta ley, detectar las necesidades y proponer las medidas sobre planificación y coordinación con el conjunto de las Administraciones Públicas, con el fin de garantizar la disponibilidad y el correcto funcionamiento de los recursos del Sistema.
En cuanto a su estructura, el artículo 20 dispone lo siguiente:
-El Presidente del Gobierno dirige el Sistema asistido por el Consejo de Seguridad Nacional.
- El Departamento de Seguridad Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Técnica y órgano de trabajo permanente del Consejo de Seguridad Nacional y de sus órganos de apoyo, así como las demás funciones previstas en la normativa que le sea de aplicación.
- Los órganos de apoyo del Consejo de Seguridad Nacional, con la denominación de Comités Especializados u otra que se determine, ejercen las funciones asignadas por el Consejo de Seguridad Nacional en los ámbitos de actuación previstos en la Estrategia de Seguridad Nacional, o cuando las circunstancias propias de la gestión de crisis lo precisen.
-Será objeto de desarrollo reglamentario, en coordinación con las Administraciones Públicas afectadas, la regulación de los órganos de coordinación y apoyo del Departamento de Seguridad Nacional, así como de los mecanismos de enlace y coordinación permanentes con los organismos de todas las Administraciones del Estado que sean necesarios para que el Sistema de Seguridad Nacional pueda ejercer sus funciones y cumplir sus objetivos; todo ello sin perjuicio de las previsiones que en materia de gestión de crisis se contienen en el título III.
- FUNCIONES Y
COMPOSICIÓN DEL CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL
- j)
Realizar las demás funciones que le atribuyan las disposiciones
legales y reglamentarias que sean de aplicación.
La composición del Consejo de Seguridad Nacional se determinará conforme a lo previsto en el apartado 8 de este artículo. En todo caso, deberán formar parte de dicho Consejo:
- d)
El Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el
Secretario de Estado de Asuntos Exteriores, el Jefe de Estado Mayor
de la Defensa, el Secretario de Estado de Seguridad y el Secretario
de Estado-Director del Centro Nacional de Inteligencia.
GESTIÓN DE CRISIS
Dentro del Título III, se define la getión de crisis como el conjunto ordinario de actuaciones dirigidas a detectar y valorar los riesgos y amenazas concretos para la Seguridad Nacional, facilitar el proceso de toma de decisiones y asegurar una respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios. La gestión de crisis se desarrollará en la situación de interés para la Seguridad Nacional, adaptándose a las específicas circunstancias de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en este título.
La situación de interés para la Seguridad Nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles, en los términos previstos en esta ley. La situación de interés para la Seguridad Nacional se declarará por el Presidente del Gobierno mediante real decreto. La declaración incluirá, al menos:
- e)
La determinación de los recursos humanos y materiales
necesarios para afrontar la situación de interés para la Seguridad
Nacional, previstos en los correspondientes planes de preparación y
disposición de recursos, así como de otros recursos adicionales
que se requieran en cada caso, de acuerdo con lo dispuesto en el
título IV.
Funciones del Consejo de Seguridad Nacional en la gestión de crisis (art.25)
El Consejo de Seguridad Nacional determinará los mecanismos de enlace y coordinación necesarios para que el Sistema de Seguridad Nacional se active preventivamente y realice el seguimiento de los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional.
En la situación de interés para la Seguridad Nacional el Presidente del Gobierno convocará al Consejo de Seguridad Nacional para que ejerza las funciones de dirección y coordinación de la gestión de dicha Situación, todo ello sin perjuicio de la aplicación de la legislación en materia de Defensa Nacional y de las competencias que correspondan al Consejo de Ministros. En los casos en los que el Presidente del Gobierno decida designar una autoridad funcional para el impulso y la gestión coordinada de las actuaciones, el Consejo de Seguridad Nacional asesorará sobre el nombramiento de dicha autoridad.
El Consejo de Seguridad Nacional asesorará al Presidente del Gobierno cuando la situación requiera la aplicación de medidas excepcionales previstas en los instrumentos de gestión de crisis de las organizaciones internacionales de las que España sea miembro, todo ello sin perjuicio de las facultades que corresponden al Consejo de Ministros y de lo previsto en la legislación en materia de Defensa Nacional.
Órganos de coordinación y apoyo del Consejo de Seguridad Nacional en materia de gestión de crisis (artículo 26)
En materia de gestión de crisis el Consejo de Seguridad Nacional estará asistido por un Comité Especializado de carácter único para el conjunto del Sistema de Seguridad Nacional, para lo cual estará apoyado por el Departamento de Seguridad Nacional. Al citado Comité Especializado le corresponderá, entre otras funciones, elaborar propuestas de las directrices político-estratégicas y formular recomendaciones para la dirección de las situaciones de interés para la Seguridad Nacional. Será presidido por el miembro del Consejo de Seguridad Nacional o en su caso la autoridad funcional, que sea designado por el Presidente del Gobierno.
Por último, el Título IV trata de la contribución de recursos en materia de seguridad nacional. Según el artículo 27, la aportación de recursos humanos y materiales, tanto públicos como privados, no adscritos con carácter permanente a la Seguridad Nacional, se basará en los principios de contribución gradual y proporcionada a la situación que sea necesario afrontar y de indemnidad.
La organización de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional recaerá en el Consejo de Seguridad Nacional, en coordinación con las Comunidades Autónomas, en los términos establecidos en esta ley y en las demás que sean de aplicación.
Las diferentes Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes, dispondrán de un sistema de identificación, evaluación y planificación de medios y recursos correspondientes a sus respectivos ámbitos competenciales, para hacer frente a los posibles riesgos o amenazas a la Seguridad Nacional.
Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales colaborarán en la elaboración de los planes de recursos humanos y materiales necesarios para las situaciones de crisis previstas en esta ley.
El sector privado participará en la contribución de recursos a la Seguridad Nacional.
El funcionamiento y organización de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional se establecerá reglamentariamente de conformidad con lo previsto en esta ley.
El artículo 28 habla del catálogo de recursos para la seguridad nacional que será aprobado por el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Consejo de Seguridad Nacional. Dicho catálogo contendrá recursos humanos y de medios materiales de los sectores estratégicos de la Nación que puedan ser puestos a disposición de las autoridades competentes en la situación de interés para la Seguridad Nacional. Su elaboración se realizará en coordinación con lo previsto en los catálogos sectoriales existentes en el conjunto de las Administraciones Públicas. A dichos efectos, las Comunidades Autónomas elaborarán los correspondientes catálogos de recursos en base a sus propias competencias y a la información facilitada por el Gobierno, los cuales se integrarán en el mencionado catálogo.
Dicho catálogo será actualizado cuando así se establezca por el Gobierno y, en todo caso, cada vez que se revise la Estrategia de Seguridad Nacional, de acuerdo con los nuevos riesgos y amenazas.
Una vez aprobado el catálogo, los componentes del Sistema de Seguridad Nacional establecerán las directrices y procedimientos para capacitar a personas y adecuar aquellos medios e instalaciones, públicos y privados, en caso de necesidad. A estos efectos, se elaborarán los planes de preparación y disposición de recursos para la Seguridad Nacional.
La declaración de recursos para la seguridad nacional, según el artículo 29 será aprobada por el Gobierno, mediante Real Decreto. Tales recursos se podrán emplear en la situación de interés para la Seguridad Nacional prevista en esta ley. Dicho real decreto incluirá la relación de medios humanos y materiales, tanto públicos como privados, que procedan.
La disposición de recursos se efectuará mediante la adscripción al Sistema de Seguridad Nacional del personal, instalaciones y medios, según los planes activados para la situación de interés para la Seguridad Nacional prevista en esta ley. La adscripción de dichos recursos se realizará tal y como se establezca reglamentariamente, en coordinación con las Comunidades Autónomas.
Del análisis permonerizado de la ley podemos llegar a la conclusión la clara coordinación entre administraciones públicas en la materia objeto de desarrollo, y en especial la colaboración de las Comunidades Autónomas en tanto en cuanto disponen de recursos humanos y materiales necesarios y ótimos para el eficiente desempeño de este interés superior. Estas controversias se reflejan en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, como la del 3 de noviembre de 2016. Esta sentencia dispone lo siguiente en sus antecedentes de hecho:
El
art. 149.1.29 CE configura un régimen asimétrico pues atribuye al
Estado la competencia exclusiva sobre seguridad pública con una
cláusula de excepción a favor de las Comunidades Autónomas que
puedan crear policías autonómicas en la forma que establezcan sus Estatutos,
en el marco de la Ley Orgánica citada, entre ellas, Cataluña.
La
competencia autonómica de creación de policías propias se entiende
en sentido orgánico y funcional. Incluye todas las facultades
propias de los servicios policiales (SSTC 86/2014, 104/1989). En
cambio, la competencia estatal sobre seguridad pública,exige una
conexión directa con la actividad de protección de personas y
bienes y, negativamente, la inexistencia de vínculos específicos
con las funciones de la policía autonómica.(...)El art. 24.1de la
Ley 36/2015 regula la declaración de la situación de interés para
la seguridad nacional. Dice que se realiza por real decreto que
incluirá la definición de la crisis, su ámbito geográfico,
duración, autoridad de coordinación y recursos humanos y materiales
necesarios
para afrontarla, previstos en los correspondientes planes, u otros
recursos adicionales que se requieran según lo dispuesto en el
Título IV de la Ley. El art. 24.2 establece la obligación de las
autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales
necesarios que estén bajo su dependencia.El art. 24.2 no deja claro
si,con
la declaración de interés para la seguridad nacional, se asumiría
el ejercicio de competencias autonómicas. Además, impone a las
Comunidades Autónomas la obligación de aportar recursos, sin
previsión de compensación alguna.
El
art. 25 establece mecanismos de enlace y coordinación para que el
Sistema de Seguridad Nacional se active preventivamente pero éstos
se determinan unilateralmente por el Consejo de Seguridad Nacional y
no se pueden considerar un medio de coordinación con las Comunidades
Autónomas,que ni siquiera se mencionan. Tampoco el art. 26, que
regula la actuación de los órganos de coordinación en materia de
gestión de crisis, se refiere a éstas.
No
obstante, y aunque la LSN se ampare en los títulos competenciales de
defensa y seguridad pública, con base en su exposición de motivos y
articulado, procede calificar la seguridad nacional como una
competencia autónoma que permite la coordinación de los mecanismos
y recursos existentes, entendida en el sentido constitucional, esto
es, sin sustitución de las competencias autonómicas y locales.
Por
tanto, la LSN no pretende modificar el orden competencial y mantiene
la normativa preexistente atribuyendo al Gobierno nuevas
competencias de coordinación. Prueba de ello es que la gestión de la
seguridad nacional se atribuye al Departamento de Seguridad Nacional
que actúa bajo las órdenes del Consejo de Seguridad Nacional y de
la Presidencia del Gobierno, sin integrarse ni en el Ministerio del
Interior, ni en el de Defensa.
Fundamentos
de derecho
Fundamento
1: En conclusión, la materia de “Seguridad Nacional” es una
competencia nueva, no prevista en el art. 149.1 CE, ni en los
Estatutos de Autonomía que, como tal, corresponde al Estado en
virtud de la cláusula residual del art. 149.3 CE. En todo caso,dice, las
competencias estatales en defensa y seguridad pública (art.
149.1.4.ªy 29 CE), amparan los preceptos impugnados.
Fundamento
de derecho 4: En síntesis, en esta STC se declara que es doctrina
consolidada de este Tribunal que la seguridad pública es una
competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.29 CE y solamente se
encuentra limitada por las competencias que las Comunidades Autónomas
hayan asumido respecto a la creación de su propia policía (por
todas, STC 148/2000, FJ 5)” de forma que corresponderán al Estado,
además de los servicios policiales que en todo caso han quedado
reservados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las
restantes potestades o facultades administrativas que, siendo
relevantes para la seguridad pública, no sean sin embargo propias ni
inherentes de las funciones o servicios policiales, según han
sido definidos por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
y por la Ley Orgánica a que se remite el art. 104.2 CE”;y que en
suma, nuestro canon de enjuiciamiento se concreta en que en materia
de ‘seguridad pública’ al Estado le corresponden todas
las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de
la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica
a la que se refiere el art. 149.1.29 CE”
Fundamento
de derecho 7: SISN pretende hacer frente a situaciones de crisis,
caracterizadas por “la gravedad de sus efectos, urgencia y
transversalidad de las medidas para su resolución”y se enmarca en
el “desempeño de atribuciones ordinarias”. En el mismo sentido,
el art. 23.3 dice que la SISN se afrontará con “los poderes y
medios ordinarios de las distintas Administraciones Públicas” y, en
coherencia con ello, el art. 12.2 LSN, al referirse a los órganos
competentes en materia de seguridad nacional, en el caso de las
Comunidades Autónomas, dice que serán “los que correspondan según
lo dispuesto en cada Estatuto de Autonomía, en relación con las
competencias que en cada caso estén relacionadas con la Seguridad
Nacional”.
Por
lo tanto, está justificado mediante la ley que la seguridad nacional
es una exigencia de interés superior cuya implantación y
preservación correponde al Estado. No obstante, hay que tener en
cuenta la destacada y necesaria coordinación de las comunidades
autónomas que dipongan de los recursos humanos y materiales
flexibles y adecuados para garantizar el citado interés siempre que
hablemos de gestión de crisis y sin olvidar la dirección política
y coordinación superior del Estado en esta materia.
A continuación un vídeo que explica en qué consiste la Estrategia de Seguridad Nacional, dentro del Sistema de Seguridad Nacional español.
Comentarios
Publicar un comentario